Európai Alkotmány
Több mint két éves előkészítő munka után, 2004 júniusában az Európai Tanács ülésén a Közösség
államainak vezetői elviekben megállapodtak az EU alkotmányának elfogadásáról. A szerződés hatályba
lépésének feltétele azonban, hogy mind a 25 tagállamban megerősítést nyerjen, jelen pillanatban
azonban úgy tűnik, az ellenzők tábora igencsak népes...
Előzmények
Az Alkotmányos Szerződés felépítése
Az Alkotmány főbb rendelkezései
Az Alkotmány jelenlegi helyzete, jövője
Az Alkotmány és a kultúra
Ajánlott internetes oldalak és egyéb források
Előzmények
Az Európai Unió Alkotmányának, "alapszerződésének" elkészítése rendkívül jelentős az integráció
fejlődése szempontjából. Az Amszterdami és a Nizzai
Szerződéseket megelőző
kormányközi konferenciák
(IGC-k) rávilágítottak arra, hogy a Közösség számos olyan problémával küzd, amelyek megoldására az
IGC-k rendszere nem képes. A nizzai európai tanácsülésen a tagállamok már felvetették, hogy az EU
jövőjével kapcsolatban tisztázni kell az EU és a tagállamok közötti hatáskörök megoszlását, az
Alapvető Jogok Chartája státuszát, gondoskodni kell továbbá a szerződések egyszerűsítéséről és
áttekinthetőségéről, illetve nagyobb beleszólást kell biztosítani a döntések meghozatalában a
nemzeti parlamenteknek. Az Európai Tanács 2001. december 14-15-i, Laekenben tartott ülésén az állam-
és kormányfők elfogadtak egy, az EU jövőjéről szóló nyilatkozatot a nyitott és áttekinthetőbb
szervezeti és döntéshozatali rendszer megvalósításának szükségességére figyelmeztetve. Az átalakítás
keretéül szolgáló alapszerződés kidolgozásával az Európai Konventet bízták meg, amelynek az alábbi
három tárgykörben kellett javaslatokat előterjesztenie: hogyan lehet az európai modellt és az
intézményeket "polgárközelibbé" tenni?; miként változik az Unió szervezeti felépítése és működése a
bővülést követően?; hogyan tud az Európai Unió a többpólusú világrend keretei között gazdasági
erejének megfelelő politikai súlyra szert tenni?
Az Európai Konvent 2002. február 28-án ünnepélyes keretek között nyílt meg, majd március 1-én
munkához látott. Az elnöki posztot Valéry Giscard d'Estaing korábbi francia köztársasági elnök
töltötte be, aki két alelnökével (Jean-Luc Dehaene és Giuliano Amato, volt belga, illetve olasz
kormányfők) irányította a testület csaknem másfél évig tartó munkáját. A Konvent összetétele az igen
széles körű reprezentáció elvén alapult: az akkori 15 tagállam és a 13 tagjelölt ország mindegyike
egy kormányzati és két parlamenti képviselőt delegálhatott. Rajtuk kívül a közösségi intézmények
képviselői is helyet kaptak az alkotmányozó gyűlésben, ahová az Európai Parlament 16 képviselőjét, a
Bizottság két tagját küldte. A döntések, sajátos módon, konszenzuális alapon (teljes egyetértésre
törekedve), ám szavazás nélkül születtek. 2003. július 18-án az Európai Konvent az olasz soros
elnökség elé terjesztette a "Szerződés egy Európai Alkotmány létrehozásáról" című dokumentumot,
amely lényegében az EU alkotmányos szerződésének tervezete - átmenetet biztosítva az államok között,
kormányközi alapon létrejött szerződések és az egy államot jogilag megalapozó alkotmány között.
A 2003. október 4-én induló kormányközi konferencián megkezdődtek a tárgyalások az Alkotmányos
Szerződés végleges elfogadásáról, amelyre - az eredeti elképzelések és remények ellenére - az olasz
elnökséget lezáró, 2003. december 12-i európai csúcson nem került sor, az új Európai Alkotmány
végleges szövegét illetően tehát tovább folytak az egyeztetések. A kormányközi konferencia 2004.
június 17-18-án tartott ülésén nyilvánosságra hozta az Alkotmány tervezetével kapcsolatos
módosításait.
Az Alkotmányos Szerződés felépítése
Az Alkotmány négy részből áll (ezeket azonban megelőzi a preambulum, amely többek között az európai
kontinens civilizációs, kulturális, vallási és humanista örökségére emlékeztet):
I. Alkotmányos alapok meghatározása, célok, alapelvek, kompetenciák, döntéshozatali mechanizmusok,
intézményi kérdések;
II. Az Unió Alapjogi Chartája;
III. A még hatályos jelenlegi szerződések rendelkezéseit felülíró uniós politikák és a kapcsolódó
akciók, eljárások;
IV. Záró rendelkezések (jelképek, az Alkotmány felülvizsgálatának feltételei, hatályba lépés,
hivatalos nyelvek)
A szerződéshez kapcsolódnak továbbá jegyzőkönyvek és nyilatkozatok.
Az Alkotmány főbb rendelkezései
- Az Alkotmányos Szerződés az eddigi összes alapító szerződés helyébe lép, hatályon kívül helyezve azokat.
- Az Európai Uniót nemzetközi jogi személyiséggel ruházzák fel, melynek joga elsőbbséget élvez a
tagállamok belső jogával szemben.
- A kereszténység vagy Isten neve végül nem került bele az Alkotmány előszavába, az csak egy
általános utalást tartalmaz Európa vallásos örökségére,
- Az Alapjogi Charta teljes szövegét beemelik a szerződésbe.
- Az Európai Tanács az EU intézményévé válik, jogalkotói funkciója azonban továbbra sincs.
- Az Alkotmány tervezetében szerepelt, hogy a soros elnökség félévenkénti rotációs rendszere
megszűnik, helyét a két és fél évre megválasztott EU-elnök veszi át, az EU-csúcsok előkészítésének
és az Unió nemzetközi szintű képviseletének mandátumával. A kormányközi konferencián - 2004
májusában - azonban megegyezés született arról, hogy a soros elnöki tisztet három tagállam látja el,
amelyek együttesen 18 hónapig töltik be ezt a funkciót oly módon, hogy valójában egy elnök lesz, a
másik két ország annak munkáját segíti.
- A Miniszterek Tanácsában 2009. november 1-jétől életbe lép a kettős többség elve. Egy döntés
akkor születhet meg, ha a tagállamok 55 százaléka - de legalább 15 állam - igennel szavaz, és az
igennel szavazó országok együttesen képviselik az összlakosság 65 százalékát.
- Egy javaslat megbuktatásához legalább négy ország ellenszavazata szükséges, ez a rendelkezés
garancia arra, hogy a három legnagyobb ország ellenszavazat önmagában nem elegendő egy döntés
blokkolásához.
- A Miniszterek Tanácsában a kérdések legtöbbjét minősített többségi eljárással kell megszavazni, az
egyhangúság jelentősége csökken, de megmarad bizonyos területeken, pl. adópolitika, közös kül-,
biztonság- és védelempolitika, költségvetési források, alkotmánymódosítás, társulás, új tagok
felvétele.
- Az Európai Bizottságban egyelőre érvényben marad az "egy ország - egy biztos elv" egészen az
Alkotmány életbe lépésétől számított második Bizottság hivatalba lépéséig. Ezt követően a Bizottság
létszáma a tagállami létszám kétharmada lesz, s rotációs alapon döntenek a tagok összetételéről.
- Létrehozzák az uniós külügyminiszteri posztot, aki a Bizottság egyik alelnökeként ellátja a
jelenlegi külügyi főképviselő, illetve a külkapcsolatokért felelős európai biztos feladatait.
- A Maastrichti Szerződés által létrehozott pilléres szerkezet átalakul, a három pillér egyesül, de
a közös kül-, biztonság- és védelempolitika területén fennmaradnak a speciális döntéshozatali
mechanizmusok.
- Az uniós jogalkotás terén az Unió állampolgárainak érdekeit képviselő Európai Parlament egyenrangú
viszonyba kerül (valódi "társjogalkotóvá" válik) a kormányérdekeket megjelenítő Miniszterek
Tanácsával, mivel az együttdöntési eljárást a kérdések túlnyomó többségére kiterjesztik. A Parlament
létszámát 750 főben maximálja az Alkotmány.
Az Alkotmány jelenlegi helyzete, jövője
A 2003. július 18-án benyújtott "Szerződés egy Európai Alkotmány létrehozásáról" című dokumentum
eredeti rendelkezései némileg módosultak a tagállamok között azóta zajló egyeztetési folyamat során.
2004. június 18-án a 25 tagú Európai Unió tagállamai megállapodtak az Alkotmány (Szerződés az
Európai Alkotmány létrehozásáról) végleges szövegét illetően. Megegyezés született arról is, hogy az
Unió Alkotmányát 2004. október 29-én, a holland elnökség alatt írják majd alá Rómában, szimbolizálva
az 1957-es Római Szerződéstől a 2004-es "római alkotmányig" ívelő integrációs fejlődési folyamatot.
A szerződés 2006. október 29-én lép majd életbe, a tagállamoknak tehát két évük van a ratifikációra,
s maguk döntenek arról, hogy parlamenti úton erősítik meg a dokumentumot vagy népszavazást tartanak
az ügyben.
Az Alkotmány és a kultúra
Az európai integráció történetében a kilencvenes évek előtt aláírt alapszerződésekben nem találunk
említést a kulturális együttműködés szabályozási kereteiről, azaz a kultúra közösségi politikaként
nem jelenik meg. Az 1992-es Maastrichti Szerződés változtatott ezen a helyzeten, elsőként említi
ugyanis közösségi szerződésben a kulturális javakat mint speciális árucikkeket, s 128. cikkében (az
Amszterdami Szerződésben a 151. cikk felel meg ennek) megfogalmazza a közösséggel szemben támasztott
elvárásokat a kulturális együttműködés területén. A cikk jelenti az Unió kulturális politikájának
alapját, ezen a későbbi szerződések csak kis mértékben változtattak. A Szerződés kapcsán érdemes
kiemelni két olyan motívumot, amelyek elsődlegesen jellemzik a Közösség hozzáállását a kulturális
ügyekhez. Az egyik, hogy a kultúra vonatkozásában az Európai Unió nem törekszik arra, hogy előíró
magatartást tanúsítson, a hangsúly a kultúra támogatásán, a kulturális tevékenység ösztönzésén van,
a döntés joga azonban alapvetően a tagállamok kezében, azaz nemzeti szinten marad. A másik fontos
elv, amely maradéktalanul kell hogy érvényesüljön az uniós kulturális politika területén is, a
szubszidiaritás elve.
Az 1997-ben aláírt Amszterdami Szerződés nem változtatott a 128. cikk szövegén, azt 151. cikként
változtatások nélkül vette át. A kultúra mint közösségi politika az Európai Alkotmány készítésekor
ismét napirendre került. A tét az volt, az uniós tagállamok döntéshozóinak politikai akarata
egységes-e abban a tekintetben, hogy erősítsék a kultúra területén történő - közösségi szintű -
együttműködést? Csorbítsák-e a tagállamok kizárólagos döntési jogát, vezessék-e be például a
többségi szavazást - az egyhangúság helyett - bizonyos, kultúrával kapcsolatos döntések során?
Az Alkotmány a kultúra területén nem lép túl a fent említett szerződésekben megfogalmazott általános
elvek felvázolásán.
Az Alkotmány több helyütt említi a kultúrát. Megjelenik így a dokumentumba beemelt Alapjogi Charta
III. címében (Egyenlőség), a Kulturális, vallási és nyelvi sokféleségről szóló II-82. cikkben, amely
kimondja, hogy "Az Unió tiszteletben tartja a kulturális, vallási és nyelvi sokféleséget."
A szerződésben a III. rész (Az Unió politikái és működése, III. cím: Belső politikák és
intézkedések) V. fejezetében (Azok a területek, ahol az Unió támogató, összehangoló vagy kiegészítő
intézkedéseket tehet) jelenik meg a kultúra mint alfejezet, s tudvalevő, hogy az alkotmánytervezet
kidolgozása során a Konventben ennek - az egyébként legterjedelmesebb III. - résznek a kidolgozására
jutott a legkevesebb idő. A fejezet pontosan megnevezi azokat a területeket, ahol az Unió támogató,
kiegészítő, koordinatív hatáskörökkel rendelkezik, itt említve az oktatást, a szakképzést és a
kultúrát is. E fejezet 3. szakasza, amely a Kultúra címet viseli, lényegében megismétli a
Maastrichti és az Amszterdami Szerződésekben foglaltakat, azaz kiemeli, hogy a kultúrák
sokszínűségének tiszteletben tartása mellett a közös kulturális örökség megőrzése alapvető
fontosságú. A (2) és (3) bekezdés szerint az Unió fellépésének célja az együttműködés előmozdítása a
tagállamok között, illetve a harmadik országokkal és a nemzetközi szervezetekkel. A (4) bekezdésben
foglaltak szerint az Unió az Alkotmány hatálya alá tartozó - nem kimondottan kulturális -
tevékenységei során is hangsúlyozza a kulturális szempontok érvényesítését. A szerződésekben
korábban rögzítetteken túlmutat viszont az (5) bekezdés (III-280. cikk - Az európai alkotmány
létrehozásáról szóló szerződés), amelyben az Unió szerepét az ösztönző intézkedések meghozatalában
maximálja (a Régiók Bizottságával történő konzultációt követően) - alapvetően tehát továbbra is
tagállamok szintjén hagyva a kultúrát érintő döntéseket.
A kultúra közösségi szabályozásával szemben mindig is határozott érvek fogalmazódtak meg a
tagállamok részéről. Ezt táplálják egyfelől a történelmi emlékezet egyes fejezetei, másfelől az a
félelem, hogy az egységesítés során szükségszerűen a sokszínűség és a nemzeti kultúrák sérülnek
majd. Ez utóbbi szempont jogosságát még erősíti a korunkban zajló globalizációs folyamat kulturális
területen érvényesülő hatása is, amely természetesen az európai integráció történéseitől függetlenül
is zajlik a világ minden táján. Pillanatnyilag úgy tűnik, hogy az Európai Unió tagállamai nem
kívánnak változtatni eddigi hozzáállásukon a kulturális politikát illetően: azaz a Közösség
tiszteletben tartja a tagállamok változatos kulturális jellegét, s ennek a sokszínűségnek a
megőrzésére törekszik, a kultúrát érintő döntések azonban továbbra is tagállami hatáskörben
maradnak, s a döntéshozatal során nem kényszeríthető rájuk közösségi akarat.
Ajánlott internetes oldalak és egyéb források
Az európai alkotmány létrehozásáról szóló szerződés
http://ue.eu.int/igcpdf/hu/04/cg00/cg00087.hu04.pdf
A Konvent honlapja:
http://european-convention.eu.int/
A Kormányközi Konferencia honlapja:
http://ue.eu.int/cms3_fo/showPage.asp?id=251〈=en&mode=g
Valéry Giscard d'Estaing-nek, a Konvent elnökének Római nyilatkozata (2003. július 18.)
http://european-convention.eu.int/docs/Treaty/Rome_EN.pdf
Zongor Attila: Kulturális programok ez Európai Unióban. In: Kultúra és az Európai Unió. Budapest,
KultúrPont Iroda, 2003.
Vida Krisztina: Az Európai Konvent alkotmánytervezete. MTA Világgazdasági Kutatóintézet, Kihívások,
168. sz. 2003. szeptember.
Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról. Magyar Országgyűlés, 2002.
IN ENGLISH
